Notas sobre la aprobación de la ley CARPER

¿Revivir la reforma agraria filipina?

Carmina B. Flores-Obanil
Martes 5 de marzo de 2013 por LRAN

La lucha por la aprobación de la ley CARPER no fue ni corta ni fácil. Se puede decir que fue una lucha no sólo entre la elite con tierra y los pobres sin tierra. La campaña también puso en contradicción a los defensores de la reforma agraria entre sí, haciendo que el proceso entero sea más tedioso y difícil. Algunos grupos de la sociedad civil desde un inicio, rechazaron como programa de reforma agraria original del gobierno o Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) [1] he hicieron campaña junto con los grupos de propietarios de tierras, vigorosamente y continuamente, contra el proyecto de ley CARPER propuesto. Como diferentes organizaciones de reforma agraria y de la sociedad civil y desarrollo rural se desarrollaron campañas diferentes, lo que se comparte en estas líneas es la experiencia de la campaña de aquellos que estuvieron participando en la elaboración y fomento de la ley que eventualmente fue aprobada. Estos campañistas que pertenecían al grupo “Reform CARP Movement or RCM” [2] trabajaron por cuatro años para tener un borrador de ley propuesto, adoptado para la consideración y finalmente aprobación del parlamento. La historia aquí contada es su historia.

El motivador

En 2006, el Departamento de reforma agraria (DAR), la agencia primaria de implementación de los programas de reforma agraria del gobierno trabajando con la cooperación técnica alemana (GTZ) lanzo un estudio que movió a la comunidad de reforma agraria y generó debates sobre si el programa de CARP o no debiera ser extendido por una segunda vez – más allá de Junio 2008 [3]
El estudio DAR-GTZ observó la implementación de la CARP por los últimos veinte años, examinando en detalle la implementación del programa y llego a la conclusión de lo que llamo “escenarios” que el gobierno podía adoptar en cuanto a CARP. Presento cuatro escenarios (1) negocios como siempre; (2) correr a la línea meta; (3) Hércules; y (4) corte limpio. El primer escenario, “business as usual” o negocios como siempre, implicaba que DAR continúe trabajando y operando de la forma como lo había hecho desde hace veinte años. El escenario “sprint to the line” correr a la línea meta, implicaba una aceleración de la adquisición de tierra y proceso de distribución para alcanzar cerca de 100 por ciento de cumplimiento dentro de 4-5 años. El escenario “Hercules” vio a DAR continuando con su trabajo pero sin un apoyo complementario (ejemplo presupuesto) necesario, haciendo su tarea casi imposible [4].

El escenario “clean break” o corte limpio, vio el departamento dejando de lado su adquisición de tierra y función de distribución y enfocándose en vez de ello al desarrollo rural a través de entrega de servicios de apoyo. Estos escenarios se basaron en la premisa que DAR ya había conseguido 85% de sus objetivos de adquisición y distribución de tierra – una cifra que es refutada en su gran mayoría por los defensores de la reforma agraria.

El estudio generó controversia. Fue presentado en una ronda de consultas a nivel nacional (con un número limitado de organizaciones con base en Manila que trabajan en reforma agraria, agencias del gobierno involucradas en la implementación del CARP, donantes de fondos, defensores individuales, etc.) y a nivel regional. Los descubrimientos del estudio fueron presentados a lo largo con los escenarios como propuestas para adopción por el gobierno. A pesar de que estos fueron presentados como propuestas, DAR parecía querer traficar con los “escenarios”, lo que preocupaba a los defensores de la reforma agraria que asistieron a estas consultas. Las presentaciones parecían dirigirse a un escenario “clean break” en el cual la DAR abdicaría su rol para distribuir las tierras y solo se concentraría en la prestación de servicios de apoyo en el futuro. Además, algunos trabajadores de DAR que asistieron a las consultas parecían apoyar la idea de dejar sus tares en distribución de tierras. Esto lleno de especulación por que parecía que ya se sabía que escenarios iba a ser aceptado dentro del DAR.

Mientras que se habían llevado a cabo discusiones iniciales entre las organizaciones de la sociedad civil sobre la reforma agraria y desarrollo rural para impedir la fecha límite del 2008 del CARP, el estudio DAR-GTZ proporcionaba un fuerte ímpetus para que aquellas organizaciones trabajaran de forma conjunta. La coalición inicial se expandió para incluir a más organizaciones y evolucionar en la “CARPER coalition” y finalmente emerger como el movimiento de reforma CARP”. El cambio en el nombre se hizo necesario para distinguir a aquellos que estaban haciendo campaña para una mera extensión” del programa y para aquellos que están promoviendo la extensión del programa junto con otras reformas adicionales en la ley y la DAR.

La lucha por CARPER

Muchas estrategias y tácticas relacionadas con política e incidencia pública fueron usadas por los campañistas durante los cuatro años de campaña CARPER. En algunos momentos, varios grupos pequeños fueron continuar con la campaña simultáneamente a nivel nacional y local y para complementarla y para enfatizar el apoyo de las organizaciones locales a la campana.

La primera dificultad fue movilizar a varias CSOs en un movimiento de campaña coherente. En Filipinas sin embargo, debido a la historia colorida y dinámica de las CSOs, no es fácil aún hasta hacer que estos grupos se unan en una sala y discutan sus preocupaciones comunes. Con más frecuencia, estas CSOs tienden a unirse sólo con otras organizaciones con las cuales se sienten cómodas o con las que al menos comparten sus mismas posiciones sobre ciertos puntos. Muchas NGOs y POs, aun si están muy alineados, no ven CARP o un alcance para su implementación de la misma manera. Pero la participación de muchas de estas POs y NGOs a la primera y subsecuentes reuniones/consultas [5] que produjeron el primer borrador de la ley CARPER fue ya un gran logro. Sin embargo, debido a las diferentes tácticas y estrategias que estas organizaciones querían emplear para buscar la extensión de CARP, se hizo imposible formar una coalición más amplia de reforma agraria y de desarrollo rural desde 1987-1988. [6]

La incapacidad para formar una coalición resulto en esfuerzos dispersos y muchas veces duplicados para presionar la aprobación de la ley CARPER. Al final, sin embargo el esfuerzo para promover la ley fue centralizado con la intervención de la iglesia que apoyo mucho la campaña (a tal punto que los obispos se unieron a las huelgas de hambre para que se apruebe la ley CARPER).

Incidencia política y cabildeo en la legislatura

Ya que una ley era necesaria para proporcionar fondos adicionales para extender la implementación del CARP, RCM trabajo en el cabildeo al legislativo y ejecutivo. El cabildeo legislativo incluía encontrar auspiciadores para la preparación del borrador de ley tanto en el senado como en la casa de representantes, encontrar otros auspiciadores y apoyo, que trabajen cercanamente con los comités legislativos apropiados, y monitoreen cercanamente si la ley estaba moviéndose lo suficientemente rápido. Un grupo de defensores dentro de los rangos de la RCM llevaron la campaña legislativa estableciendo relaciones laborales entre el comité y el staff del comité en ambas casas (casa de representantes y senado), haciéndolo más fácil para monitorear el movimiento de la ley y para responder sobre los temas que se levantaban por otros legisladores sobre la ley.

Trabajar con el ejecutivo significa involucrar al departamento de reforma agraria (DAR) en las campañas y asegurar el apoyo de la ex presidente Gloria Macapagal-Arroyo para la ley. Desafortunadamente, los diferentes oficiales dentro del DAR estaban divididos entre apoyar o no el proyecto de ley CARPER. Y muchas veces durante la campaña cuando era aparente que DAR quería una extensión, el personal de DAR no estaba seguro si ellos querían la aprobación del proyecto CARPER especialmente porque podía establecer una implementación mejorada y un mecanismo de monitoreo a través del comité de supervisión y llamar a la racionalización/ eficiencia de DAR. Fue sólo en los últimos estadios de la campaña que DAR verdaderamente movilizó y trabajó para la aprobación de la ley CARPER. Aún los datos de antecedente necesitados por los campeones de la legislación fueron proporcionados por los defensores RCM. Cuando los datos eran proporcionados por el departamento, se convirtió en trabajo de RCM destilar la información par hacerla más fácil para que los auspiciadores puedan usarla al defender la provisiones del proyecto de ley CARPER.

Aprovechar los medios y el público

Una de las mejores formas de popularizar y ganar apoyo sobre el tema en filipinas es usar los medios masivos. La RCM realizó varias conferencias de prensas y comunicados de prensa y las movilizaciones que fueron cubiertas por los medios para la campaña CARPER. Un real reto para la coalición fue encontrar nuevos ángulos para anclar los llamados para la urgente aprobación del proyecto de ley CARPER. Fue bueno establecer comunicaciones regulares y tocar el interés de los personajes mediáticos para que puedan seguir el tema. Muchas movilizaciones tales como una caminata de Mindanao a Manila (alrededor de 1,700 km) por campesinos que exigían la aprobación del proyecto de ley CARPER (y llevar sus propio caso de reforma agraria también) y otras marchas a nivel provincial, ayudaron a mantener la atención de los medios y llevar el tema de CARPER a la atención del público.

El sacrificio hecho por los agricultores, caminado largas distancias bajo el sol incandescente y dejando sus familias y vida atrás, inspirados estudiantes, organizaciones cívicas, ordenes religiosas y oficiales de la iglesia católica que impulsaron el tema de CARPER. La iglesia probó ser uno de los aliados más poderosos de RCM para la aprobación de la ley CARPER.

En la campaña CARPER aparte de las movilizaciones con frecuencia asociadas con las fuerzas progresistas como CSOs, muchas sesiones de brainstorming estratégicas se llevaron acabo para evaluar otras tácticas que podían resaltar el tema de mejor manera. Irónicamente, la más efectiva de estas fueron las acciones espontáneas tomadas en respuesta a los desarrollos emergentes en las salas del congreso. Un buen ejemplo de esto fue cuando los agricultores ingresaron a la sala del congreso e iniciaron una huelga delante de la oficina de Prospero Nograles luego de que el congreso no aprobó la propuesta de ley presentada en junio 2008. La acción obligo al orador Nograles a aprobar una resolución conjunta dando al congreso y al senado un periodo de seis meses para aprobar el proyecto de ley CARPER.

Como algunos líderes campesinos estaban involucrados en la elaboración del proyecto de ley desde el inicio, se volvieron los mejores oradores y defensores de la campaña CARPER. Los esfuerzos de construcción de capacidades se llevaron a cabo para armar a los defensores campesinos con información, ellos estaban activamente involucrados en el cabildeo de los legisladores.

Los materiales fueron preparados para también familiarizar a los miembros de organizaciones campesinas involucradas en la campaña y esfuerzos grandes se hicieron para alentar a acciones locales que atrajeran la atención popular a nivel nacional.

La campaña también maximizo los métodos no tradicionales. Con el mundo usando la tecnológica para impartir información, los encargados de campaña de CARPER hicieron uso efectivo de las redes sociales tales como Facebook, Multiply, etc., que proporcionaban actualizaciones regulares sobre la campaña. Se enviaron mensajes de texto con actualizaciones inmediatas, especialmente cuando surgían amenazas contra el proyecto de ley propuesto.

Cumplida pero no completa

Los campañistas de CARPER experimentaron muchas altas y bajas en el curso del fomento para la aprobación de CARPER. El punto más bajo fue probablemente cuando el congreso falló en cumplir con su segunda fecha límite de aprobación de la extensión de la ley en diciembre 2008. En ese momento, se agregaron insultos a las heridas cuando una resolución conjunta fue aprobada suspendiendo los poderes del gobierno para la adquisición obligatoria, que efectivamente paraba la implementación de una reforma agraria desde Enero a Junio 2009.

Pero, los campañistas continuaron y al final la ley fue aprobada- no con todas las reformas que se habían previsto, pero con suficiente sustancia para presionar por una reforma agraria significativa por otros cinco años. La nueva ley incluye las provisiones de reforma para ayudar a resolver los problemas de los beneficiarios de la reforma agraria de los últimos veinte años de implementación de CARP, y debería ecualizar el acceso de oportunidades entre hombres y mujeres beneficiarios de la reforma agraria. Sin embargo, los próximos cinco años quizás verán una lucha fuerte por la reforma agraria, porque DAR intenta distribuir los grandes propiedades de tierra que quedaron en manos de los más grandes propietarios. Esto va a ser algo difícil para el DAR porque estaba listo para dejar su función de redistribución de tierra bajo el escenario “clean break” que fue promovido en 2006. Ahora el DAR está obligado a operar de forma más efectiva bajo un escenario “sprint-to-the line” para cumplir con el mandato de CARPER y completar la redistribución de tierra para junio del 2014.

[1El programa de reforma agraria integral o Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) es el principal programa sobre reforma agraria que se está implementando en Filipinas. Es un programa con mandato bajo la Acta de República No. 6657 o la ley de reforma agraria o the Comprehensive Agrarian Reform Law (CARL) aprobada el 10 de Junio, 1988. Tenía que ser implementada por 10 años desde 1988 hasta 1998. Sin embargo, en 1998 solo 65% del objetivo de la distribución de tierra se había cumplido por DAR y hubo aún un menor cumplimiento por DENR. Otra ley, el Acta de República No. 8532 fue aprobada en 1998 proporcionando fondos para CARP por otros 10 años durante el cual solo un adicional 20% del objetivo se alcanzo de acuerdo a cifras oficiales. De hecho es difícil evaluar el actual cumplimento de DAR y DENR en cuanto a redistribución de tierra (ejemplo, hay problemas de títulos generados pero no emitidos a los beneficiarios, beneficiarios de la reforma agraria no instalados o beneficiarios no en actual ocupación de tierra proporcionada a ellos, etc.). DAR empezó un proceso de encuesta para saber cuánta tierra necesita ser redistribuida o exenta bajo la ley CARPER y este objetivo fue extendido de 8.06 en 1996 a 9.1 millones de hectáreas en 2008.

[2El movimiento de reforma CARP está compuesto por organizaciones de pueblos, campesinos, organizaciones no gubernamentales e individuos: AMKB, KABAPA, MAKABAYAN-PILIPINAS, PAKISAMA, PARAGOS-PILIPINAS, PKSK, Samahang Magsasaka ng 53 Ektarya ng Macabud; NGOs – AJFI, CARET, CSI, FOCUS, KAISAHAN, MODE, PASCRES, PDI, PEACE FOUNDATION, PLCPD, PRRM, RWC-CSI, SALIGAN; Coalitions – AR-NOW!, KILOS AR, PARRDS, PESANtech, PKKK; Partylist-AKBAYAN y AMIN; Individuo: Prof. Palafox.

[3El Acta de República No. 8532, aprobada en 1998, proporcionaba fondos adicionales a CARP por solo otros 10 años o hasta junio 2008. Sin embargo, existieron dos interpretaciones conflictivas sobre esta fecha límite en junio 2008 bajo RA 8532. Una interpretación fue que todo el programa expiraría en junio 2008. La segunda interpretación fue que sólo los fondos para CARP expirarían en junio 2008 por lo que RA 8532 fue explícitamente aprobada para proporcionar fondos adicionales para CARP. Como los fondos son un elemento crucial en cualquier programa del gobierno, la falta de fondos para CARP luego de junio 2008 podría haber significado la muerte del programa.

[4Relacionando la dificultad del reto de DAR con los inmensos retos dados al súper héroe de la antigua Grecia, Hércules.

[5Las reuniones y consultas para la elaboración del proyecto de ley fueron de cierta forma centros de batalla donde los diferentes puntos de vista y posiciones sobre temas alrededor de la ley salieron a la luz y fueron debatidos.

[6En 1987, luego de la masacre Mendiola, grupos de campesinos y ONGs, en un intento por presionar a la administración de Aquino para implementar y aprobar una ley de reforma agraria, formaron una coalición que podría ser considerada en la historia de la Filipinas como la más grande coalición de la sociedad civil de defensores de la reforma agraria y desarrollo rural. Estaba compuesta por organizaciones de la sociedad civil que provenían de diferentes antecedentes e ideologías. Pero esta coalición se separó, las movilizaciones y acciones llevadas a cabo por este grupo (Congress for People’s Agrarian Reform or CPAR) se mantienen sin paralelos en la historia de Filipinas. CPAR unió a ONGs y POs de diferentes ideologías en un llamado común para la implementación de una reforma agraria genuina. Sus movilizaciones por la reforma agraria también fueron sin paralelo en números.


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